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VERWALTUNGSGERICHT KÖLN,BESCHLUSS VOM 21.09.2006, 1 K 5910/05

Das Verwaltungsgericht legt gemäß § 234 Abs. 1a EG dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:
„1. Sind Art 43 und 49 EGV dahingehend auszulegen, dass nationale Regelungen für ein staatliches Sportwettenmonopol, die unzulässige Beschränkungen der in Art. 43 und 49 EGV garantierten Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit enthalten, weil sie nicht entsprechend der Rechtsprechung des Gerichtshofs (Entscheidung vom 06.11.2003 – Rs C-243/01 –) in kohärenter und systematischer Weise zur Begrenzung der Wetttätigkeit beitragen, trotz des grundsätzlichen Anwendungsvorrangs unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts ausnahmsweise für eine Übergangszeit weiterhin angewandt werden dürfen?
2. Bei Bejahung der Frage 1: Welche Voraussetzungen gelten für die Annahme einer Ausnahme vom Anwendungsvorrang und wie ist die Übergangszeit zu bemessen?“

Art. 234 EG

Gründe:

I. Die Klägerin ist eine im Handelsregister beim Amtsgericht (…) eingetragene GmbH und eröffnete am 01.06.2005 ein Geschäftslokal in (…). Dort vermittelt sie u.a. Oddset-/Sportwetten für das in Malta ansässige und dort registrierte Sportwettunternehmen (…), das im Besitz einer von den maltesischen Behörden erteilten staatlichen Konzession für die Veranstaltung von Sportwetten ist.

Mit Ordnungsverfügung vom 28.06.2005 untersagte die Beklagte der Klägerin die weitere Ausübung der Tätigkeit der Durchführung und Vermittlung von ungenehmigten Sportwetten in allen Formen. Dies gelte für die Annahmen bzw. Arten der Vermittlung von Sportwetten, deren Veranstalter nicht vom Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen (NRW) zugelassen sei. Des Weiteren drohte sie der Klägerin für den Fall der Zuwiderhandlung die Anwendung des unmittelbaren Zwangs in Form der zwangsweisen Schließung und Versiegelung der Betriebsräume an.

Den hiergegen gerichteten Widerspruch wies der Landrat des (…)-Kreises mit Bescheid vom 22.09.2005 zurück, mit der Begründung, die Tätigkeit der Klägerin stelle entweder eine Beihilfe zum unerlaubten Glücksspiel nach § 284 Strafgesetzbuch (StGB) oder zumindest einen Verstoß gegen § 1 Sportwettengesetz NRW dar, wonach Sportwetten nur durch Wettunternehmen veranstaltet werden dürften, die zuvor vom Innenministerium NRW zugelassen worden seien.

Die Klägerin hat am 07.10.2005 Klage erhoben.

Sie trägt vor:

Da sie Sportwetten für das in Malta ansässige Sportwettunternehmen (…) vermittle, verstoße die Ordnungsverfügung gegen europäisches Gemeinschaftsrecht.

Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft (EuGH) habe in der Rechtssache Gambelli (Urteil vom 06.11.2003 – Rs. C-243/01 –) entschieden, dass sich nicht nur der im Ausland ansässige Wettanbieter, sondern auch der im Inland ansässige Wettvermittler auf die Dienstleistungsfreiheit berufen könne. Das staatliche Sportwettenmonopol verstoße in seiner derzeitigen Form, insbesondere wegen des Werbeverhaltens der staatlichen Wettveranstalter, gegen Art. 49 EGV. Der EuGH habe – ebenfalls in der Rechtssache Gambelli – entschieden, dass eine Beschränkung der gemeinschaftsrechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit durch ein staatliches Sportwettenmonopol nur in Betracht komme, wenn es kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitrage und nicht die Verbraucher zu derartigen Wetten anreize und ermuntere.

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) habe in seinem Urteil vom 28.03.2006 zwischenzeitlich entschieden, dass das staatliche (bayerische) Wettmonopol sowohl tatsächlich als auch nach seiner rechtlichen Ausgestaltung nicht konsequent am Ziel der Begrenzung der Sportwettleidenschaft und der Wettsucht ausgerichtet sei und das Sportwettenmonopol deshalb für verfassungswidrig erklärt. Für das in nordrhein-westfälische Sportwettenmonopol habe es entsprechendes entschieden. Das BVerfG habe ferner betont, dass die Vorgaben des deutschen Verfassungsrechts denen der Rechtsprechung des EuGH in Sachen Gambelli entsprächen. Hieraus ergäbe sich zwingend, dass das staatliche Sportwettenmonopol auch gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EGV verstoße. Aufgrund des Anwendungsvorranges der unmittelbar geltenden Dienstleistungsfreiheit könne nicht auf die in der angefochtenen Ordnungsverfügung zugrundegelegten Strafrechtsvorschriften bzw. Vorschriften des Sportwettenrechts zurückgegriffen werden.

Der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts greife sofort und unmittelbar. Insbesondere sei er – anders als das BVerfG begrenzt auf die deutsche verfassungsrechtliche Problematik und ausdrücklich ohne Berücksichtigung etwaiger Gemeinschaftsrechtsverletzungen entschieden habe – keiner Übergangsfrist bis zum 31.12.2007 unterworfen. Soweit das Oberverwaltungsgericht (OVG) NRW in seinem Beschluss vom 28.06.2006 – 4 B 961/06 – eine solche Übergangsfrist für die Fortgeltung gemeinschaftsrechtswidriger Normen angenommen habe, weil andrenfalls eine inakzeptable Regelungslücke entstehe, sei dies rechtlich nicht haltbar. Das Gemeinschaftsrecht kenne keine Übergangsfristen im Rahmen des Anwendungsvorrangsgrundsatzes, dieser bestehe vielmehr unbedingt, wie sich insbesondere aus der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Simmenthal, Urteil vom 09.03.1978 – Rs. C-106/77 – (Slg. 1978, S. 629) und dem Schlussantrag des Generalanwalts vom 17.03.2005 in der Rechtssache C-475/03 (Rz. 86, 87) ergebe. Auch habe der EuGH die in der Gambelli-Entscheidung entwickelten Vorgaben weder ausdrücklich noch stillschweigend mit einer solchen Übergangsfrist verbunden. Der EuGH habe in Einzelfällen die Wirkungen seiner Entscheidungen für die Vergangenheit begrenzt, in dem er ihnen lediglich (staat ex-tunc-) nur ex-nunc-Wirkung zugesprochen habe. Eine Beschränkung für die Zukunft habe der EuGH hingegen bislang ausgeschlossen. Im Übrigen sei auch tatsächlich aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht keine inakzeptable Gesetzeslücke gegeben, die die Annahme einer Übergangsfrist rechtfertigen könnte.

II. Die (deutsche) Rechtslage stellt sich für die Kammer bislang wie folgt dar:

Nach § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG) können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Von einer Gefahr bzw. einem Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit wäre dann auszugehen, wenn sich die Vermittlung von Oddset-/Sportwetten für die Firma … in Malta durch die Klägerin als täterschaftlich begangene unerlaubte Veranstaltung von Glücksspiel gemäß § 284 Abs. 1 StGB bzw. als Beihilfe hierzu, § 27 Abs. 1 StGB, oder als Werbung für unerlaubtes Glücksspiel gemäß § 284 Abs. 4 StGB darstellen würde.

Oddset-Wetten der in Rede stehenden Art sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – der die Kammer in ständiger Rechtsprechung folgt – als Glücksspiel anzusehen, da der Erfolg zumindest überwiegend vom Zufall abhängt, vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 28.03.2001 – 6 C 2.01 – GewArch. 2001, S. 334 und vom 21.06.2006 – 6 C 19.06 –.

Auch verfügt weder die Klägerin noch die Firma (…) über eine Zulassung als Wettunternehmer nach nordrhein-westfälischem Landesrecht. Die Erteilung einer solchen ist auch nicht möglich, da sie nach § 1 Sportwettengesetz NRW ausschließlich juristischen Personen des Privatrechts vorbehalten ist, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören.

Ferner sind die von der Klägerin vermittelten Oddset-Wetten nicht nur in Malta, sondern auch in NRW veranstaltet worden, da Ort der Begehung einer Straftat im Sinne von § 9 StGB jeder Ort ist, an dem irgendein Teil des strafbaren Tatbestandes verwirklicht worden ist, vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 13.12.2002 – 4 B 1844/02 –, und die Klägerin als Vermittlerin für die Firma (…) in ihrem Betrieb in (…) Vorkehrungen getroffen hat, um den Abschluss von Sportwettenverträgen zu bewirken.

Der Annahme einer täterschaftlichen Begehung des § 284 Abs. 1 StGB durch die Klägerin bzw. einer Beihilfe zur unerlaubten Veranstaltung von Glücksspiel gemäß § 27 Abs. 1 StGB könnte allerdings entgegenstehen, dass das staatliche Sportwettenmonopol in seiner gegenwärtigen Ausgestaltung gegen die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 43 und 49 EG-Vertrag verstößt.

Der EuGH hat entschieden, Urteil vom 06.11.2003 – Rd. C-243/01 – (Gambell), Slg. 2003, S I-13031, Rn. 48 f, 59 f. 65, 72, 75, dass nationale Regelungen, die strafbewehrte Verbote des Sammelns, der Annahme und der Übertragung von Sportwetten enthalten, Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des Dienstleistungsverkehrs darstellen, wenn der betreffende Mitgliedstaat keine Genehmigungen erteilt. Die Beschränkungen müssen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und dürfen nicht über das zur Zielerreichung erforderliche Maß hinausgehen. Zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die derartige Beschränkungen rechtfertigen könnten, gehöre u.a. die Vermeidung von Anreizen zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Unverhältnismäßig könnten strafrechtliche Sanktionen sein, wenn staatlich zugelassene nationale Einrichtungen zur Teilnahme an Sportwetten ermutigen.

Das ist vorliegend der Fall.

Das BVerfG, vgl. Urteile vom 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01 – NJW 2006, 1261 – und Beschluss vom 02.08.2006 – 1 BvR 2677/04 –, hat die bayerischen Vorschriften zum staatlichen Sportwettenmonopol und auch das nordrhein-westfälische Sportwettengesetz – insbesondere weil sie eine effektive Suchtbekämpfung nicht sicherstellen – als unverhältnismäßigen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) geschützte Berufsfreiheit gewürdigt und bestätigt, dass die Unverhältnismäßigkeit der Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols auch den Ausschluss der Vermittlung privater Wetten erfasst. Es hat hierbei ausdrücklich hervorgehoben, dass die Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts parallel zu den vom EuGH zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben laufen bzw. die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts denen des Grundgesetzes entsprechen. Damit impliziert seine verfassungsrechtliche Würdigung zwingend die Wertung, dass das gegenwärtige nordrhein-westfälische Sportwettenmonopol auch gegen Art. 43 und 49 EG-Vertrag verstößt. So auch OVG NRW, Beschluss vom 28.06.2006 – 4 B 961/06.

Das BVerfG hat allerdings das staatliche Sportwettenmonopol nicht für nichtig erklärt, weil dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, den Verfassungsverstoß zu beseitigen, und weiter ausgeführt, dass die bisherige Rechtslage während einer bis zum 31. Dezember 2007 andauernden Übergangszeit, in der das Sportwettenrecht im Einklang mit dem Grundgesetz neu zu regeln sei, weiterhin mit der Maßgabe anwendbar bleibe, dass der staatliche Sportwettenveranstalter unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols herzustellen habe.

Nach Auffassung des erkennenden Gerichts wird der oben festgestellte Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht hierdurch jedoch nicht ausgeräumt, da es an einer vergleichbaren europarechtlichen Übergangsregelung fehlt und im Widerspruch zu unmittelbar geltendem Gemeinschaftsrecht stehendes nationales Recht wegen des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts nicht angewendet werden darf. Vgl. EuGH, Urteil vom 09.03.1978 – Rs. C-107/77 – (Simmenthal), Slg. 1978, S. 629, Leitsatz 3.

Auch der Umstand, dass die (staatliche) Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG auf Veranlassung des Innenministeriums NRW zwischenzeitlich um eine den Vorgaben des BVerfG entsprechende tatsächliche Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols bemüht ist, kann an dem Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht nichts ändern, da rein tatsächliche Änderungen der Sportwettenpraxis der staatlichen Wettunternehmen zur Beseitigung des Gemeinschaftsrechtsverstoßes nicht ausreichend sind, sondern es darüber hinaus auch einer den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben entsprechenden rechtlichen Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols bedarf, die bislang nicht erfolgt ist. Vgl. OVG NRW, a.a.O..

Aus alledem folgt nach Auffassung der Kammer, dass angesichts des unmittelbar eingreifenden Anwendungsvorranges des Gemeinschaftsrechts derzeit von einem Verstoß der Klägerin gegen §§ 284, 25, 27 StGB bzw. gegen § 1 Sportwettengesetz nicht ausgegangen werden kann, soweit es um die Vermittlung von Sportwetten an im EU-Ausland konzessionierte Wettveranstalter geht.

Allerdings hat das OVG NRW in seinem bereits genannten Beschluss vom 28.06.2006 für den vorliegenden Kontext diesen Anwendungsvorrang im Hinblick auf eine ansonsten entstehende „inakzeptable Gesetzeslücke“ vorübergehend ausgeschlossen, mit der Folge, dass die Vorschriften der §§ 284 f. StGB und des Sportwettengesetzes NRW trotz Verstoßes gegen die genannten gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften nach denselben (zeitlichen wie materiellen) Maßgaben vorübergehend anwendbar bleiben sollen, wie es das BVerfG unter dem Gesichtspunkt des Grundrechts der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) im Ergebnis für das bayerische Recht angenommen hat.

Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt deshalb von der Beantwortung der im Beschlusstenor formulierten Fragen ab.
(…)

AKTUELLER BESCHLUSS

Vermittlung von Sportwetten bis zur Beschwerdeentscheidung vorläufig zugelassen - Zwischenentscheidung des Oberverwaltungsgerichts

Mit Beschlüssen vom 6.12.2006 - 3 W 17/06 und 3 W 18/06 - hat das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes die sofortige Vollziehbarkeit von zwei Polizeiverfügungen, mit denen den jeweiligen Antragstellern die weitere Vermittlung von Sportwetten an in anderen Mitgliedsstaaten der EU ansässige und dort konzessionierte Wettveranstalter untersagt wird, vorläufig bis zur Entscheidung in den Beschwerdeverfahren ausgesetzt.

Das Oberverwaltungsgericht hält die erstinstanzlichen Entscheidungen, die von der offensichtlichen Rechtmäßigkeit der betreffenden Verfügungen ausgehen, insbesondere unter gemeinschaftsrechtlichen Gesichtspunkten im Beschwerdeverfahren für näher überprüfungsbedürftig. Es hat daher das Interesse der Antragsteller, bis zur Beschwerdeentscheidung von einer zwangsweisen Durchsetzung der getroffenen Anordnungen verschont zu bleiben, höher bewertet als das öffentliche Interesse an der Bekämpfung der Wett- und Spielsucht, zumal an Sportwetten Interessierte im Falle der sofortigen Unterbindung der Betätigung der Antragsteller auf das Wettangebot der Saarland-Sporttoto-Gesellschaft ausweichen können.

Entscheidung zum Sportwettenrecht

I. Staatliches Sportwettenmonopol, das nicht konsequent am Ziel der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet ist, ist verfassungswidrig.

Ein staatliches Monopol für Sportwetten ist mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. I GG nur vereinbar, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist.

Der Freistaat Bayern hat der Beschwerdeführerin ihre notwendigen Auslagen zu erstatten.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten, bei denen sich der Veranstalter gegenüber den einzelnen Wettteilnehmern für den Fall der richtigen Voraussage des Ergebnisses eines zukünftigen Sportereignisses zur Vervielfachung des Wetteinsatzes mit einer festen Gewinnquote verpflichtet.

Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen gibt es einerseits nach dem Totalisatorprinzip, bei dem ein Teil der Wetteinsätze unter den Gewinnern mit den jeweils richtigen Ergebnissen aufgeteilt wird, wie dies etwa beim herkömmlichen Fußballtoto der Fall ist. Davon unterscheiden sich Wetten nach dem Buchmacherprinzip (Oddset-Wetten), bei denen so genannte "odds" gesetzt werden, indem der Veranstalter eine feste Gewinnquote festlegt, die er dem Gewinner auf jeden Fall auszahlen muss, wenn ein oder mehrere Sportereignisse ein bestimmtes Ergebnis haben. Solche Wetten sind im Pferdesport seit längerem bekannt. Sie werden in Deutschland nach dem als Bundesrecht fortgeltenden und vom Bundesgesetzgeber mehrfach geänderten Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl I S. 335, 393) von konzessionierten gewerblichen Buchmachern angeboten. Im Ausland gibt es solche Wetten auch auf andere Sportarten und Ereignisse. Auf der Grundlage eines im Jahre 1990 liberalisierten, aber nur bis zur Wiedervereinigung geltenden Gewerberechts wurden durch Behörden der Deutschen Demokratischen Republik einige wenige Erlaubnisse für das gewerbliche Anbieten von Sportwetten erteilt. Seitdem existiert ein gewerbliches Sportwettenangebot auch in Deutschland. Seit dem Jahre 1999 bieten die im Deutschen Lotto- und Totoblock zusammengeschlossenen Lotterieunternehmen der Länder die Sportwette ODDSET an und vertreiben sie über die Lotto-Annahmestellen sowie über das Internet.

1. Das Bundesrecht stellt unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in § 284 StGB unter Strafe. Nach dessen Absatz 1 wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wer "ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt". Mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe wird nach § 284 Abs. 4 StGB außerdem bestraft, wer für ein öffentliches Glücksspiel wirbt.

Außer für Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde, die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung und sonstiger gewerberechtlicher Vorschriften vom 24. August 2002 (BGBl I S. 3412, 3420) erlaubt werden können, kennt das Bundesrecht keine weiteren Tatbestände, aufgrund derer eine die Strafbarkeit nach § 284 Abs. 1 StGB ausschließende Erlaubnis erteilt werden kann.

2. Im Anschluss daran erlauben die Länder auf landesgesetzlicher Grundlage die Veranstaltung von Lotterien und Wetten durch den Staat oder von ihm beherrschte Unternehmen in Privatrechtsform. In Bayern ist dies durch das Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten (Staatslotteriegesetz) vom 29. April 1999 (BayGVBl S. 226) geschehen, das ausweislich seines Artikels 1 für die Veranstaltung von Glücksspielen durch den Freistaat Bayern gilt (Abs. 1), sofern es sich nicht um Wetten nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz, den Betrieb einer Spielbank oder von der Süddeutschen Klassenlotterie veranstaltete Lotterien handelt (Abs. 2).

Gemäß Art. 2 des Staatslotteriegesetzes veranstaltet der Freistaat Bayern Glücksspiele in Form von Lotterien und Wetten (Abs. 1) einschließlich von Zusatzspielen (Abs. 2), deren Art, Form und Umfang vom Staatsministerium der Finanzen bestimmt (Abs. 3) und die von der Staatlichen Lotterieverwaltung als einer staatlichen Einrichtung ohne eigene Rechtspersönlichkeit im Geschäftsbereich dieses Ministeriums durchgeführt werden (Abs. 4). Nach Absatz 5 kann die Staatliche Lotterieverwaltung mit Zustimmung des Ministeriums die Durchführung von Glücksspielen auf eine juristische Person des Privatrechts übertragen, soweit der Freistaat Bayern deren alleiniger Gesellschafter ist und die juristische Person der Kontrolle des Ministeriums unterliegt.

Die weiteren Regelungen des Staatslotteriegesetzes betreffen neben der gewerblichen Vermittlung der vom Freistaat Bayern veranstalteten Glücksspiele durch Annahmestellen (Art. 3) die amtlichen Spielbedingungen und die Aufteilung des Spielkapitals (Art. 4) sowie die gemeinsame Veranstaltung und Durchführung von Glücksspielen mit anderen Ländern (Art. 5).

3. Durch den am 1. Juli 2004 in Kraft getretenen Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (BayGVBl 2004, S. 230; im Folgenden: Lotteriestaatsvertrag) haben die Länder einen bundesweit einheitlichen Rahmen für die Veranstaltung, Durchführung und gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen mit Ausnahme von Spielbanken geschaffen. Nach § 1 des Lotteriestaatsvertrags ist es Ziel des Vertrags,

I. den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern,

3. eine Ausnutzung des Spieltriebs zu privaten oder gewerblichen Gewinnzwecken auszuschließen,

4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß und nachvollziehbar durchgeführt werden und

5. sicherzustellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung verwendet wird.

(1) Die Veranstaltung, Durchführung und gewerbliche Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen muss mit den Zielen des § 1 in Einklang stehen.

(2) Die Veranstaltung, Durchführung und gewerbliche Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig.

(3) Art und Umfang der Werbemaßnahmen für Glücksspiele müssen angemessen sein und dürfen nicht in Widerspruch zu den Zielen des § 1 stehen. Die Werbung darf nicht irreführend sein, insbesondere nicht darauf abzielen, unzutreffende Vorstellungen über die Gewinnchancen hervorzurufen.

(4) Die Veranstalter, Durchführer und die gewerblichen Spielvermittler haben Informationen über Spielsucht, Prävention und Behandlungsmöglichkeiten bereitzuhalten.

Im Rahmen der Ziele des Lotteriestaatsvertrags obliegt den Ländern gemäß § 5 die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen (Abs. 1). Diese Aufgabe können sie auf landesgesetzlicher Grundlage selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften mit maßgeblicher öffentlicher Beteiligung wahrnehmen (Abs. 2). Dabei sind sie, außer im Falle der Zustimmung eines anderen Landes, auf ihr jeweiliges Landesgebiet beschränkt (Abs. 3). § 14 des Lotteriestaatsvertrags enthält zudem Anforderungen an die gewerbliche Spielvermittlung (Abs. 2) und unterstellt die Einhaltung dieser Verpflichtungen der Überwachung durch die zuständige Behörde (Abs. 3).

1. Die Beschwerdeführerin betreibt aufgrund einer Erlaubnis nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz ein Wettbüro in München, in dem sie als Buchmacherin gewerbsmäßig Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde abschließt und vermittelt. Im Juli 1997 meldete sie bei der Landeshauptstadt München eine Erweiterung ihres Gewerbes auf die Vermittlung von Sportwetten an Wettunternehmen im EU-Ausland an. Dies lehnte die Stadt im Benehmen mit dem Bayerischen Staatsministerium des Innern mit Hinweis auf das umfassende strafbewehrte Verbot öffentlichen Glücksspiels gemäß § 284 StGB ab. Die Beschwerdeführerin erhob vor dem Verwaltungsgericht Klage gegen die Stadt mit dem Ziel einer Feststellung der Erlaubnisfreiheit der Veranstaltung von Festquoten-Sportwetten mit Ausnahme von Pferdewetten, hilfsweise der Vermittlung von Sportwetten in das EU-Ausland. Infolge eines während des Klageverfahrens gestellten Antrags auf Erlaubniserteilung, der von der Beklagten abgelehnt wurde, ergänzte sie ihren Klageantrag hilfsweise um die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten.

2. Das Verwaltungsgericht wies den Feststellungsantrag als unzulässig ab, gab jedoch dem Verpflichtungsantrag insoweit statt, als es die Beklagte zur Neubescheidung des Antrags auf Erlaubniserteilung unter Beachtung seiner Rechtsauffassung verpflichtete (SpuRt 2001, S. 208). Im Wesentlichen stützte es sich dabei auf die Erwägung, dass über den Antrag der Beschwerdeführerin aufgrund von Art. 12 Abs. 1 GG nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden sei, da es an einer - landesrechtlichen - Regelung des Berufs des Sportwettunternehmers fehle. Unter den Voraussetzungen der Zuverlässigkeit der Beschwerdeführerin sowie der Gefahrlosigkeit der Betätigung, die von der Beklagten festzustellen seien, sei eine Unbedenklichkeitsbescheinigung zu erteilen.

3. Der Verwaltungsgerichtshof wies die Klage auf die Berufung des Vertreters des öffentlichen

Interesses unter Zurückweisung der Berufung der Beschwerdeführerin insgesamt ab (GewArch 2001, S. 65).

Der begehrten Feststellung stehe entgegen, dass die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten mit festen Gewinnquoten in Bayern verboten seien. Zwar sehe das bayerische Landesrecht, insbesondere das Staatslotteriegesetz, ausdrücklich weder ein dahingehendes Verbot noch eine Erlaubnispflicht vor. Das Staatslotteriegesetz lasse aber erkennen, dass der Landesgesetzgeber es bei dem entsprechenden Verbot unerlaubten öffentlichen Glücksspiels durch § 284 Abs. 1 StGB habe belassen wollen. Diese Bestimmung verbiete die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen auch dann, wenn die in ihm angesprochene behördliche Erlaubnis für Glücksspiele, die zur Straflosigkeit führe, weder in verwaltungsrechtlichen Vorschriften des Bundes noch in solchen des Landes geregelt sei. § 284 Abs. 1 StGB enthalte ein repressives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, welches der Abwehr der mit der Ausnutzung der Spielleidenschaft der Bevölkerung verbundenen Gefahren diene.

Ebenso bleibe der Bescheidungsantrag ohne Erfolg. Die einfachgesetzliche Rechtslage in Bayern bewege sich zwar am Rande des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren. Gleichwohl habe die Beschwerdeführerin keinen aus Art. 12 Abs. 1 GG folgenden Anspruch auf Erlaubniserteilung. Obwohl ein Vorrang der Belange der öffentlichen Sicherheit vor dem privaten Interesse an der Wahl des Berufs des Wettunternehmers nicht zwingend sei, habe der Landesgesetzgeber das Anbieten von Lotterien und Wetten dem Staat vorbehalten, da so ein Schutz vor den mit der Spielleidenschaft verbundenen Gefahren besser gewährleistet werden könne als durch die staatliche Kontrolle privater Betriebe. Dieses auf eine bestmögliche Gefahrenabwehr zielende restriktive Regelungskonzept sei durch die Zwecke des § 284 Abs. 1 StGB vorgegeben und gerechtfertigt und werde auch tatsächlich effektiv umgesetzt.

4. Die dagegen eingelegte Revision wies das Bundesverwaltungsgericht zurück (BVerwGE 114, 92). Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs verstoße nicht gegen Bundesrecht.

Sportwetten seien Glücksspiele im Sinne des § 284 Abs. 1 StGB. Dieser sei eine Verbotsnorm für unerwünschtes, weil sozial schädliches Verhalten. Der Vorbehalt einer behördlichen Erlaubnis diene ebenfalls der Abwehr von Gefahren des Glücksspiels. Zweck der Strafandrohung des § 284 StGB sei es unter anderem, eine übermäßige Anregung der Nachfrage nach Glücksspielen zu verhindern, durch staatliche Kontrolle einen ordnungsgemäßen Spielablauf zu gewährleisten und eine Ausnutzung des natürlichen Spieltriebs zu privaten oder gewerblichen Gewinnzwecken zu verhindern. Mit dieser Zielsetzung habe der Gesetzgeber im Rahmen einer Strafrechtsreform eine Verschärfung des § 284 StGB vorgenommen. Dem liege die Einschätzung zugrunde, dass das Glücksspiel grundsätzlich wegen seiner möglichen Auswirkungen auf die psychische (Spielsucht) und wirtschaftliche Situation der Spieler (Vermögensverlust) und seiner Eignung, Kriminalität namentlich im Bereich der Geldwäsche zu befördern, unerwünscht und schädlich sei.

Andererseits sei dem Gesetzgeber bewusst, dass der Spieltrieb nicht gänzlich unterbunden werden könne. § 284 Abs. 1 StGB biete deshalb mit der die Strafbewehrung aufhebenden behördlichen Erlaubnis ein Instrument zur Kanalisierung des Spieltriebs. Es obliege dem für das Strafrecht zuständigen Bundesgesetzgeber, im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zu entscheiden, welches Verhalten er als so gefährlich einschätze, dass er es unter Androhung von Strafe verbiete. Sei ein Verhalten grundsätzlich mit Strafe bedroht, liege darin die Einschätzung begründet, dass es generell für die geschützten Rechtsgüter gefährlich sei. Die gesetzliche Einschätzung der Gefährlichkeit der Glücksspielveranstaltung stehe einem Verständnis des § 284 Abs. 1 StGB entgegen, nach dem die Norm nur eingreife, wenn Glücksspiele unter Verletzung bestehender Vorschriften über die Erlaubnisbedürftigkeit ohne Gestattung veranstaltet oder vermittelt würden. Das Verständnis des § 284 Abs. 1 StGB als Repressivverbot liege auch dem Spielbankenbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 - (BVerfGE 102, 197 <223 f.>) zugrunde.

Das Bundesrecht lasse für die hier in Rede stehenden Glücksspiele eine Befreiung von dem Repressivverbot des § 284 Abs. 1 StGB nicht zu. Nach den irrevisiblen Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs beständen auch keine landesrechtlichen Vorschriften über die Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten mit fester Gewinnquote durch Private. Die als Landesrecht fortgeltende Verordnung über die Genehmigung öffentlicher Lotterien und Ausspielungen vom 6. März 1937 (RGBl I S. 283; BayRS 2187-3-I) regele nicht die hier umstrittenen Sportwetten. Auch das Staatslotteriegesetz enthalte keine Regelung über privat veranstaltete Sportwetten, sondern behalte die Veranstaltung solcher Wetten der Staatlichen Lotterieverwaltung vor.

Das danach in Bayern bestehende uneingeschränkte Verbot der privaten Veranstaltung und Vermittlung von Oddset-Wetten verstoße nicht gegen das Grundgesetz, namentlich nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Die gewerbliche Veranstaltung und Vermittlung von Oddset-Wetten unterfalle zwar dem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG. Das Verbot der Oddset-Wetten sei jedoch gerechtfertigt. Beschränkungen des Grundrechts der Berufswahlfreiheit durch objektive Bedingungen für die Berufszulassung seien im Allgemeinen nur zulässig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten seien. Komme eine Berufsausübungsregelung - wie im Falle der Beschwerdeführerin - einer objektiven Berufszugangsregelung nahe, müsse sie mit Allgemeininteressen gerechtfertigt werden, die so schwer wögen, dass sie "den Vorrang vor der Berufsbehinderung" verdienten (BVerfGE 77, 84 <106>). Im Beschluss vom 19. Juli 2000 (BVerfGE 102, 197) habe das Bundesverfassungsgericht die Anforderungen an das Gewicht, das die Gründe für eine objektive Zulassungsbeschränkung zu einem Beruf haben müssten, für den Fall des Zugangs zum Beruf des Spielbankunternehmers reduziert.

Der Gesichtspunkt der Abwehr von Gefahren, die der Bevölkerung und den Spielteilnehmern durch das öffentliche Glücksspiel drohten, erlaube selbst dann Berufszugangsbeschränkungen, wenn es zu ihrer Rechtfertigung des Schutzes überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter bedürfe. Diese Voraussetzungen seien erfüllt. Durch das öffentliche Glücksspiel drohten der Bevölkerung Gefahren. Diese beträfen das Vermögen des einzelnen Spielers und seiner Angehörigen sowie in Fällen des Vermögensverlustes mittelbar die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte und bei Spielsucht die Gesundheit des Spielers. Die Bewertung der genannten Rechtsgüter als überragend wichtige Gemeinschaftsgüter liege der Strafgesetzgebung zugrunde, wie die Verschärfung der §§ 284 ff. StGB durch das Sechste Strafrechtsreformgesetz belege. Die Einschätzung des Gesetzgebers, zur Abwehr oder doch Reduzierung der von ihm der Teilnahme am Glücksspiel beigemessenen Gefahren ein Repressivverbot zu erlassen, beruhe auf seiner Bewertung dieser Gefahren.

Von derselben Bewertung sei der bayerische Landesgesetzgeber beim Erlass des Staatslotteriegesetzes ausgegangen. Mit diesem Gesetz habe dem Wunsche der Bevölkerung nach Spielmöglichkeiten nachgegeben werden sollen. Gleichzeitig aber hätten die damit verbundenen Gefahren "Spielsucht und ihre negativen Auswirkungen wie Zerstörung der Lebensgrundlage und Beschaffungskriminalität, Manipulation, Betrug, Geldwäsche und nicht ordnungsgemäße Gewinnauszahlung durch unlautere private Glücksspielveranstalter etc." möglichst gering gehalten werden sollen.

Die gesetzgeberische Einschätzung, dass mit der Teilnahme an Glücksspielen der in Rede stehenden Art die aufgezeigten Gefahren verbunden seien, sei nicht widerlegt. Insbesondere führten die als positiv dargestellten Erfahrungen mit Pferdewetten nicht dazu, die gesetzgeberische Einschätzung der Gefahren durch sonstige Sportwetten für erschüttert zu halten. Pferdewetten bezögen sich nur auf ein enges und deshalb leichter überschaubares Sportgeschehen und seien in einer besonderen wirtschaftlichen Situation zur Bekämpfung des "Winkelbuchmachertums" der privaten Veranstaltung zugänglich gemacht worden. Erfahrungen auf diesem speziellen Sektor ließen nicht ohne weiteres Prognosen für andere Glücksspiele mit ähnlichem Ablauf zu. Das verbiete zugleich die Annahme einer unzulässigen Ungleichbehandlung von Oddset-Wettunternehmen und Buchmachern.

In Anbetracht des ihm zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraums habe der Landesgesetzgeber die alleinige Veranstaltung von Oddset-Wetten durch die Staatliche Lotterieverwaltung unter strafbewehrter Fernhaltung privater Anbieter als zur Abwehr der von ihm angenommenen Gefahren des Glücksspiels geeignet und erforderlich ansehen dürfen. Namentlich im Hinblick auf die in Deutschland angesichts der Neuartigkeit der Oddset-Wetten fehlenden Erfahrungen mit diesem Glücksspiel und auf das große Publikumsinteresse habe kein hinreichend gesicherter Anhalt dafür bestanden, dass eine private Veranstaltung oder Vermittlung bei einem strengen Konzessions- und Kontrollsystem ebenso gut wie die Veranstaltung in staatlicher Regie die Gefahren des Glücksspiels beherrschbar machen könnte. Das unterscheide die Situation von der dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Juli 2000 (BVerfGE 102, 197) zugrunde liegenden, die durch langjährige und positive Erfahrung mit privaten Betreibern der Spielbanken gekennzeichnet gewesen sei. Immerhin habe das Bundesverfassungsgericht auch in dieser Entscheidung die Einschätzung des Landesgesetzgebers, dass bei staatlicher Trägerschaft der Spielbanken die Kontrolle des Spielbetriebs und die Eindämmung der Spielleidenschaft besser gewährleistet seien als im Falle der Zulassung privater Veranstalter, im Grundsatz unbeanstandet gelassen.

In Übereinstimmung hiermit sei im Verfahren zum Erlass des Staatslotteriegesetzes betont worden, dass die Staatliche Lotterieverwaltung eine manipulationssichere und zuverlässige Durchführung der Glücksspiele ohne eigenes Gewinnstreben gewährleiste. Das Fehlen eines eigenen Gewinnstrebens des Veranstalters könne zur Eindämmung des Spieltriebs beitragen. Der Verwaltungsgerichtshof habe außerdem mit Recht darauf hingewiesen, dass die Eigentümlichkeit der Oddset-Wette einen besonderen Schutz des einzelnen Spielers nicht nur vor den allgemeinen Gefahren des Glücksspiels erforderlich mache, sondern auch in Bezug auf die einzelvertragliche Abwicklung, da ein für alle Spieler verbindlicher Spielplan nicht bestehe. Unter diesen Umständen könne das Verbot von Oddset-Wetten den privaten Veranstaltern oder Vermittlern aus überwiegenden Allgemeinwohlgründen auch zugemutet werden.

Allerdings werde der Gesetzgeber nach Ablauf einer gewissen Zeitspanne, in der weitere Erfahrungen mit Oddset-Wetten, auch hinsichtlich ihrer privaten Veranstaltung im Ausland, gewonnen werden könnten und müssten, zu überprüfen haben, ob seine Einschätzung über das Erfordernis der Fernhaltung privater Veranstalter und Vermittler von derartigen Glücksspielen noch durch sachgerechte Erwägungen, die namentlich auch die Grundrechtsposition potenzieller privater Interessenten einbezögen, gerechtfertigt werden könne. Zudem bedürfe es der kritischen Überprüfung durch den Gesetzgeber, ob die Veranstaltung von Sportwetten in staatlicher Monopolregie wirklich geeignet sei, die mit Glücksspielen verbundenen Gefahren einzudämmen, wovon bei mit aggressiver Werbung einhergehender extremer Ausweitung des Spielangebots keine Rede mehr sein könne. Es werde insbesondere darauf Bedacht zu nehmen sein, dass die in § 284 StGB vorausgesetzte Unerwünschtheit des Glücksspiels nicht in einen unauflösbaren Widerspruch zum staatlichen Veranstalterverhalten gerate. Gegenwärtig sei die gesetzgeberische Bewertung aus den genannten Gründen jedoch nicht zu beanstanden.

Gemeinschaftsrecht führe zu keiner anderen Beurteilung. Allerdings unterfalle die Vermittlung von Oddset-Wetten in das zur Europäischen Gemeinschaft gehörende Ausland nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs der Regelung des Art. 49 EG-Vertrag (neu) über den freien Dienstleistungsverkehr. Die Bestimmungen des EG-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr ständen indessen nationalen Rechtsvorschriften über den Vorbehalt staatlicher Veranstaltung von Wetten nicht entgegen, wenn diese Rechtsvorschriften tatsächlich durch Ziele der "Sozialpolitik", nämlich der Beschränkung der schädlichen Wirkung solcher Aktivitäten, gerechtfertigt und verhältnismäßig seien. Das sei hier der Fall.

Bundesverwaltungsgerichts gerichteten Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG sowie des europäischen Gemeinschaftsrechts.

Bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten handele es sich entgegen der Auslegung in

den angegriffenen Entscheidungen nicht um Glücksspiele im Sinne von § 284 Abs. 1 StGB, da nicht der Zufall, sondern die Sachkenntnis der Wettenden für den Gewinn entscheidend sei. Sportwetten und Glücksspiele seien auch keine unerwünschten Betätigungen; denn der Freistaat Bayern mache Sportwetten durch das stark beworbene Anbieten der Sportwette ODDSET selbst zu einer allgegenwärtigen Alltagserscheinung. Angesichts dessen seien auch die zur Rechtfertigung des Wettmonopols angeführten Gefahren für die Bevölkerung zweifelhaft. Hinsichtlich derer habe der Gesetzgeber ohne hinreichende Ermittlung einer tragfähigen Grundlage vorschnell auf seinen Einschätzungs- und Prognosespielraum verwiesen. Auch das Bundesverwaltungsgericht übersehe, dass es aufgrund des Rennwett- und Lotteriegesetzes durchaus langjährige positive Erfahrungen mit gewerblichen Buchmachern für Pferdewetten und deren staatlicher Kontrolle gebe und das Begehren der Beschwerdeführerin im Grunde nur auf eine Ausweitung der Buchmachertätigkeit auf andere Sportarten gerichtet sei. Eben solche Erfahrungen lägen auch aufgrund des seit 1990 in Deutschland tatsächlich stattfindenden gewerblichen Sportwettenangebots durch einige Unternehmen vor, die noch in der Deutschen Demokratischen Republik zugelassen worden seien. Schließlich würden auch im europäischen Ausland, insbesondere in Österreich, gewerbliche Wettunternehmer zugelassen. Jedenfalls sei ein großes Bedürfnis nach Wetten in Deutschland vorhanden.

b) Auch bei Vorliegen zwingender Gründe des Gemeinwohls stelle der Ausschluss gewerblicher Wettunternehmer einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Das Verbot gewerblicher Wettangebote sei zur Vermeidung der angeführten Gefahren ungeeignet, da der Bevölkerung zahlreiche Spielmöglichkeiten ausländischer Wettunternehmer im Internet zur Verfügung stünden. Der Ausschluss gewerblicher Wettunternehmer sei zudem weder erforderlich noch zumutbar. Die angeführten Gefahren resultierten nicht aus der Gewerblichkeit der Wettveranstaltung. Das Gewinnstreben gewerblicher Wettunternehmer werde zu Unrecht mit Manipulation und Unzuverlässigkeit gleichgesetzt. Es gebe keine Gründe für die Annahme, dass durch ein Wettangebot des Staates oder einer von ihm beherrschten Gesellschaft die angeführten Gefahren besser beherrscht werden könnten als durch rechtliche Regulierung und behördliche Kontrolle Privater. Vielmehr habe der Gesetzgeber mit der ausschließlichen Zulassung staatlicher Wettangebote unter vorgeblich ordnungsrechtlichen Motiven vorrangig fiskalische Interessen verfolgt. Aus denselben Gründen sei auch Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Gewerbliche Wettunternehmen würden sowohl gegenüber staatlichen Veranstaltern als auch gegenüber nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz zugelassenen Buchmachern in verfassungswidriger Weise ungleich behandelt.

c) Entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts sei das Wettmonopol mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht unvereinbar. Der Europäische Gerichtshof halte nach seiner Entscheidung vom 21. Oktober 1999 (GewArch 2000, S. 19) ein Monopol nur dann für gerechtfertigt, wenn die mit ihm einhergehende Begrenzung in erster Linie wirklich dem Ziel der Verminderung der Gelegenheit zum Spiel diene und die Finanzierung sozialer Aktivitäten aus Glücksspieleinnahmen nur erfreuliche Nebenfolge sei, nicht aber der eigentliche Grund der restriktiven Politik. Davon könne angesichts der Allgegenwärtigkeit des staatlichen Wettangebots und des vorrangig fiskalischen Interesses des Staates an der Wettveranstaltung keine Rede sein.

d) Nach alldem könne das staatliche Wettmonopol verfassungsrechtlich keinen Bestand haben. Zur Vermeidung eines unverhältnismäßigen Eingriffs sei es verfassungsrechtlich geboten, § 284 Abs. 1 StGB verfassungskonform dahingehend eng auszulegen, dass Sportwetten mit festen Gewinnquoten nicht als Glücks-, sondern als Geschicklichkeitsspiele anzusehen und deren Veranstaltung und Vermittlung somit nicht verboten seien .

2. Auf entsprechende Aufforderung des Bundesverfassungsgerichts hat die Beschwerdeführerin ergänzend zu den Auswirkungen des Lotteriestaatsvertrags Stellung genommen und an ihrer bisherigen Auffassung festgehalten. Der Lotteriestaatsvertrag habe die verfassungsrechtlichen Bedenken gegenüber § 284 Abs. 1 StGB, insbesondere aber gegen dessen Auslegung in den angegriffenen Entscheidungen, nicht beseitigt; denn ebenso wie das Staatslotteriegesetz enthalte er kein eigenständiges Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Wetten, die er überdies nicht einmal ausdrücklich erwähne. Auch nach der Regelungslage aufgrund des Lotteriestaatsvertrags werde der Beschwerdeführerin in verfassungswidriger Weise die Erteilung einer Erlaubnis vorenthalten und das bisherige System ohne die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte kritische Überprüfung weiterhin festgeschrieben.

Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Bundesministerium der Justiz namens der Bundesregierung, die Bayerische Staatsregierung, die Landesregierung Nordrhein-Westfalen, die Thüringer Landesregierung, die Landeshauptstadt München, der Deutsche Buchmacherverband Essen, die Interessengemeinschaft Freier Europäischer Buchmacher, der Verband Europäischer Wettunternehmer, der Deutsche Sportbund sowie der Fachverband Glücksspielsucht Stellung genommen.

I. Das Bundesministerium der Justiz hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Hinsichtlich § 284 Abs. 1 StGB müsse zwischen dem grundsätzlichen Verbot und der Strafsanktion unterschieden werden. Ein Eingriff in die Berufsfreiheit liege zunächst darin, dass § 284 Abs. 1 StGB die Veranstaltung und - jedenfalls als Teilnahmehandlung - auch die Vermittlung von Glücksspielen grundsätzlich verbiete, sofern dies ohne vorherige behördliche Erlaubnis geschehe. Das Verbot stelle insoweit nur einen ausfüllungsbedürftigen Rahmen dar; denn § 284 StGB regele selbst nicht die Erlaubniserteilung. Eine Regelung darüber könne sich mangels einer Kompetenz des Bundes in der Sache, die sich auch nicht aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ergebe, nur nach Landesrecht bestimmen. Das Verbot in § 284 Abs. 1 StGB stelle sich daher als materiell landesrechtsakzessorisch dar und könne als solches die Berufsfreiheit nicht verletzen.

Art und Umfang des Eingriffs ließen sich erst im Zusammenwirken mit dem Landesrecht ermitteln, in dem der eigentliche Grundrechtseingriff zu sehen sei. Die Kritik an der Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenangebots treffe daher allein die Länder. § 284 StGB bedürfe demgegenüber nur hinsichtlich der durch ihn getroffenen Grundsatzentscheidung der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, die eine Berufszulassungsschranke darstelle, wenn - wie es im Freistaat Bayern der Fall sei - keine Erlaubnis an gewerbliche Wettunternehmen erteilt werden könne.

Das grundsätzliche Verbot durch § 284 Abs. 1 StGB sei - ungeachtet weiterer legitimer Zwecke - zur Abwehr schwerer Gefahren für das überragend wichtige Gemeinschaftsgut des Gesundheitsschutzes zwingend geboten. Es gehe um den Schutz der Bevölkerung vor den schädlichen Folgen unkontrollierter und übermäßiger Glücksspielangebote. Der Aktionsplan der Drogenbeauftragten der Bundesregierung lasse immer mehr Probleme mit pathologischem Glücksspielverhalten erkennen und fordere, die Gefährdungspotenziale des Glücksspiels bei den Anbietern und in der Öffentlichkeit deutlicher zu machen. Insoweit sei die durch das Verbot bewirkte Reduzierung des Angebots geeignet, die dem unerlaubten Glücksspiel innewohnenden Gefahren zu vermindern. Ein milderes Mittel als das grundsätzliche Verbot könne der Bund schon mangels Kompetenz nicht regeln. Die Angemessenheit des Verbots ergebe sich aus dem Umstand, dass ein Selbstschutz der Spieler nicht in ausreichendem Maße gewährleistet sei. Gerade Sportwetten hätten unter anderem wegen der emotionalen Beteiligung und der auf Sportwissen gestützten illusionären Kontrollüberzeugung ein besonderes Suchtpotenzial. Sie seien daher keinesfalls, auch nicht angesichts des bestehenden staatlichen Sportwettenangebots, vom Anwendungsbereich des § 284 StGB auszunehmen. Die Rechtfertigung des Verbots trage auch den Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG durch Anordnung von Kriminalstrafe.

Schließlich verletze die Annahme der Vereinbarkeit mit europäischem Gemeinschaftsrecht nicht das Willkürverbot, da es sich um eine vertretbare Auslegung der europarechtlichen Anforderungen an ein Monopol handele. Insbesondere aber lägen § 284 StGB keine fiskalischen Interessen zugrunde.

2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet und die Rüge einer Verletzung europäischen Gemeinschaftsrechts für unzulässig.

Einordnung der Sportwette mit festen Gewinnquoten als Glücksspiel stelle eine allein von den Fachgerichten vorzunehmende einfachrechtliche Beurteilung dar. Mit ihrer Sicht der Rechtslage bewegten sich die angegriffenen Entscheidungen innerhalb des Spielraums, der dem Gesetzgeber von Verfassungs wegen zuzubilligen sei.

Das uneingeschränkte Verbot gewerblicher Veranstaltung und Vermittlung von Wetten rechtfertige sich allein durch das legitime Ziel der Verhinderung gewerblicher Gewinne aus einer Ausnutzung des Spieltriebs. Insoweit stellten die Veranstaltung und Vermittlung von Wetten eine durch atypische Besonderheiten gekennzeichnete Tätigkeit dar, die mit spezifischen Gefahren verbunden und deshalb unerwünscht sei. Der Gesetzgeber habe daher im Rahmen einer Beschränkung der Berufsfreiheit einen besonders breiten Regelungs- und Gestaltungsspielraum.

Mit Blick auf den generellen Ausschluss privater Gewinne aus dem Glücksspiel stelle eine - beschränkte - Zulassung gewerblicher Angebote von vornherein kein milderes Mittel dar; denn es gelte eine auf Gewinnsteigerung zielende Wettbewerbssituation zwischen verschiedenen Anbietern mit all ihren negativen Folgen für die Anreizung des Spielverhaltens und den damit verbundenen Gefahrsteigerungen zu vermeiden. Der Teilnehmer an Glücksspielen treffe keine ökonomisch rationale Entscheidung, sondern suche im Rahmen einer mit Suchtgefahren behafteten Betätigung eine Schicksalsentscheidung. Anders als in anderen Bereichen versage daher die Marktlogik einer Optimierung durch Wettbewerb. Eine wettbewerbsfreie Monopolstruktur sei vor allem bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zum Ausschluss eines gefährlichen Quotenwettbewerbs und zur Gewährleistung eines risikoarmen und sicheren Wettgeschehens notwendig.

Demgegenüber bewirke ein sich selbst regulierender Wettbewerbsmarkt durch Insolvenzen und Versuche, diese durch betrügerische Gestaltungen abzuwenden, im Bereich des Glücksspiels zusätzliche spezifische Risiken. Zwischen staatlichen und gewerblichen Veranstaltern bestehe hinsichtlich der Gewinnorientierung ein elementarer Unterschied. Sofern die Beschwerdeführerin demgegenüber von einer Unverhältnismäßigkeit des Verbots ausgehe, basiere das auf einer unzulässigen Modifikation des zentralen Ziels der Monopolisierung. Trotz des Umstandes, dass auch ein staatliches Angebot den nicht zu unterdrückenden Spieltrieb bediene, lasse sich das erforderliche Maß an Kontrolle im Rahmen eines staatlichen Wettangebots besser erreichen. Gewinnanreize würden von vornherein gedämpft, und die Aufsichtsbehörde könne über Weisungen unmittelbar auf den Spielbetrieb durchgreifen. Demgegenüber sei die Kontrolle Privater mit Reibungsverlusten und zeitaufwendigen rechtlichen Auseinandersetzungen verbunden.

Wegen des vorrangigen Ziels der Verhinderung gewerblicher Gewinne komme es auch nicht auf die Rechtfertigung durch die Finanzierung im Allgemeininteresse liegender Tätigkeiten an. Unbeschadet dessen habe man mit der Einführung der Sportwette ODDSET im Jahre 1999 ordnungsrechtlich auf eine faktische Nachfrage reagiert, die durch illegale oder auf zweifelhafter Erlaubnisgrundlage aus der Deutschen Demokratischen Republik beruhende Sportwettenangebote bereits über mehrere Jahre angeheizt worden sei. Das Kanalisieren dieser Nachfrage in kontrollierte Betätigungsmöglichkeiten könne angesichts der faktischen Konkurrenz illegaler Anbieter notwendigerweise nur mittels Werbung erfolgen, die der ordnungsrechtlichen Zielsetzung daher nicht wider-, sondern gerade entspreche. Ebenso bedürfe es eines ausgebauten Netzes von Annahmestellen für den Kunden, um Interessierten kontrollierte und seriöse Wetten anbieten zu können und ein Ausweichen auf illegale Angebote zu verhindern. Auch eine Präsenz im Internet sei daher unumgänglich.

Schließlich sei zu beachten, dass etwaige Mängel beim staatlichen Wettangebot zunächst ein Vollzugsproblem darstellten, das im Wege der Aufsicht abzustellen sei, und ein Durchwirken auf die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Grundlage nur bei strukturellen Mängeln in Betracht komme, die vorliegend aber nicht erkennbar seien. Insoweit müsse der Praxis staatlicher Wettveranstaltung auch zugestanden werden, sich anhand fortschreitender Erkenntnisse weiter zu differenzieren und zu optimieren.

geltende Rechtslage aufgrund erneuter Einschätzungen und Prognosen bestätigt und für alle Länder als sachgerecht anerkannt. Gerade die auf der Monopolstruktur basierende koordinierte Glücksspielveranstaltung in allen Bundesländern helfe, unerwünschte Expansionseffekte und die damit einhergehende Steigerung von Suchtgefahren zu verhindern. Der Zusammenhang von gesteigertem Suchtpotenzial und gewerblicher Angebotsvielfalt werde durch den im Mai 2005 an das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vorgelegten Abschlussbericht der Untersuchung von Hayer/Meyer zum Gefährdungspotenzial von Lotterien und Sportwetten belegt.

c) Das Verbot gewerblicher Wettangebote verstoße auch nach der zwischenzeitlich ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Gambelli (Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - Gambelli u.a., Slg. 2003, I-13076), die zur Rechtfertigung eine systematische und kohärente Begrenzung des Glücksspiels verlange, nicht gegen Grundfreiheiten des europäischen Gemeinschaftsrechts. Insbesondere stehe der Vereinbarkeit des Monopols mit dem Gemeinschaftsrecht nicht eine aus ordnungsrechtlichen Gründen breit angelegte Werbung entgegen. Denn diese sei vor dem Hintergrund eines ohne Monopolisierung sich aufheizenden Marktes zu bewerten, nicht aber vor dem der bloßen Einnahmeerzielung durch den Staat.

3. Auch nach Ansicht der Landesregierung Nordrhein-Westfalen ist die Verfassungsbeschwerde unbegründet. Die Argumentation der Beschwerdeführerin greife nicht durch. Insbesondere der bestehende Bedarf und eine weitgehende Akzeptanz von Sportwetten könnten deren rechtsethische Bewertung und die gesellschaftspolitische Richtungsentscheidung nicht in Frage stellen und stünden gesetzlichen Regelungen, die ein dosiertes und kontrolliertes Spielangebot ermöglichten, nicht entgegen. Durch die von der Beschwerdeführerin geforderte verfassungskonforme Auslegung würde diese klare Grundsatzentscheidung in ihr Gegenteil verkehrt.

Die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Regelungslage werde auch nicht durch das faktische Handeln der öffentlichen Glücksspielveranstalter erschüttert. Ein gewisses Maß an Angebot und Werbung entspreche gerade der ordnungsrechtlichen Zielsetzung einer Kanalisierung des Spieltriebs, mit der zugleich ein Abfließen der Zahlungsströme in illegale Bereiche verhindert und Gewinne aus Glücksspielen für das Gemeinwesen nutzbar gemacht würden. Wegen der ungleich höheren Attraktivität von Wetten auf überregionale Spitzensportereignisse scheide ein verfassungsrechtlich relevanter Vergleich mit dem überschaubaren und örtlich fest abgrenzbaren Pferdewettwesen von vornherein aus.

4. Auch die Thüringer Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für jedenfalls unbegründet. Sie schließt sich der Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung im Wesentlichen an.

5. Nach Auffassung der Landeshauptstadt München verstößt die Nichtzulassung Privater zur Durchführung von Glücksspielen in Form von Sportwetten weder gegen Verfassungs- noch gegen europäisches Gemeinschaftsrecht.

a) Die Beschränkung rechtfertige sich aus der Verhinderung einer unbegrenzten Ausweitung des Glücksspiels in Deutschland. Sportwetten wiesen ebenso wie Casino-Spiele ein gesteigertes Suchtpotenzial auf. Gerade ihr Wissenselement suggeriere die Annahme einer Steuerbarkeit der Gewinnmöglichkeiten und reize die Spielleidenschaft zusätzlich an. Durch einen Wettbewerbsmarkt mit sich gegenseitig überbietenden Wettunternehmen, die ohne besonderes unternehmerisches Risiko an einer rein wirtschaftlichen Ausbeutung der Spielleidenschaft orientiert seien, würden die Gefahren des Wettens weiter verstärkt. Denn gewerbliche Veranstalter müssten es zur Gewinnmaximierung gerade darauf anlegen, dass der Kunde die durchlässige Grenze zwischen verantwortungsvollem und zwanghaftem Spiel überschreite. Auch die Grenze zwischen regulärer und aggressiver Werbung könne gegenüber gewerblichen Veranstaltern kaum rechtsverbindlich festgelegt und effektiv kontrolliert werden. Dies spreche für ein Monopolsystem, gegenüber dem auch eine von vornherein auf eine bestimmte Anzahl von Anbietern begrenzte Zulassung Privater kein milderes Mittel darstelle, da dies angesichts der großen Anzahl von Interessenten keinesfalls angemessener, sondern seinerseits rechtlich äußerst problematisch wäre.

b) Der Lotteriestaatsvertrag halte weiterhin an der Monopolstruktur fest. Neu sei lediglich die Regelung über gewerbliche Spielvermittler, deren Spielaufträge die öffentlichen Veranstalter nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs gezwungenermaßen anzunehmen hätten. Insoweit werde der bisher ungeordnete Bereich der gewerblichen Spielvermittlung durch verschiedene ordnungsrechtliche Anforderungen in geordnete Bahnen gelenkt. Eine Ausweitung des Glücksspielangebots oder eine Lockerung der Voraussetzungen zur Durchführung von Glücksspielen sei damit aber nicht bezweckt. Weiterhin